搬得出 稳得住 能致富
——陕西实施避灾扶贫移民搬迁工程的实践与启示
本报记者 张 毅
金秋时节，秦岭深处层林尽染。在陕西省镇安县云盖寺镇百花园扶贫搬迁安置小区门口，54岁的庙沟镇村民吴丰成顾不得穿梭进出的工程车辆不时带起的扬尘，快步走进。他是提前来看这个自己未来的家园。在镇安，与吴丰成一样即将于明年春节前搬迁入住的还有1014户，届时，连同此前入住的群众，百花园安置小区将有3000多户、上万避灾扶贫搬迁群众安居于此。
镇安县百花园扶贫搬迁小区只是陕南移民搬迁诸多安置社区中的一个，吴丰成也只是陕南三市60万户240多万避灾脱贫群众中的一员。“十二五”期间，陕西共投入资金595亿元实施陕南移民搬迁工程，其中各级财政投入258.6亿元，完成搬迁32.4万户、111.89万人，建设30户以上集中安置点2252个，集中安置29.3万户、102.5万人，集中安置率达90.4%。
据国家统计局调查显示，陕南移民搬迁工程实施以来，搬迁民众的人均收入由2011年搬迁前的4151元上升到8689元，增幅达八成。在经济下行压力较大的背景下，陕南地区经济增速连续5年高于全省平均水平，城乡居民收入水平与全省差距进一步缩小。
5年的实践证明，对于“一方水土不能养活一方人”的陕南秦巴山区，把精准扶贫与防灾避灾相结合，实施大规模移民搬迁，这一决策找准了方位，开对了“药方”，取得了显著“疗效”。有关专家调研分析认为，陕西实践对国家解决同类集中连片贫困地区民生和发展问题具有一定借鉴意义。
挪穷窝，挖穷根，避灾移民搬迁主动作为
陕西省南部的汉中、安康、商洛三市，地处秦岭巴山腹地，属于全国11个集中连片特困地区之一。按照2011年国家扶贫标准，三市所辖28个县（区）中27个处于秦巴山区连片特殊困难区，其中24个为国家级重点扶贫县。2011年底，陕南三市农民年人均纯收入1600元以下的人口还有376.4万，占全省贫困人口的67.3%；贫困村达到1503个，占全省贫困村总数的72.6%。2011年，仍然大约有400多万群众生活在距乡村公路5公里以外的偏远山区，基础设施严重滞后且建设和维护成本极高，基本公共服务难以有效覆盖，各种扶贫措施的综合效益难以提升，长期以来发展受限，增收困难，生活艰苦，因灾致贫、因灾返贫现象十分突出。
陕西商洛市一位长期从事扶贫工作的干部说，经常是为了几户村民，修好的路被洪水冲毁后又重修，重修后又被冲毁，诸如此类，虽说是投入了大量建设资金，但仍然解决不了贫困人口脱贫的根本问题。
如何破解自然灾害之殇与贫穷落后之困，走出“受灾—重建—再受灾”的恶性循环？陕西人认识到，只有顺应自然规律、远离灾害源头，才是应对自然灾害的治本之策，“挪穷窝”才能彻底“拔穷根”。经过深入调研论证，陕西省委、省政府决定按照移民搬迁与新型城镇化、农业现代化“三位一体”，系统谋划、统筹推进的方式实施陕南移民搬迁。
高位推动，统筹规划，确保“搬得出”
2011年开始，陕西省陆续出台了《陕南地区移民搬迁安置总体规划（2011-2020年）》《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法（暂行）》《陕南移民搬迁安置补助资金筹集与管理办法》等一系列配套政策制度。按照“搬得出、稳得住、能致富”的总要求，计划从2011年起用10年时间，搬迁移民60万户约240万人。
土地和资金保障是确保“搬得出”的关键。陕南秦巴山区安置用地矛盾十分突出。为保障移民搬迁安置用地，陕西坚持集中安置为主，提高土地利用率。
据统计测算，陕南移民搬迁共需投入资金1400亿元，通过省级主导、市县配套、社会参与、群众自筹的方式，需整合中央相关专项资金517亿元，省级预算安排、整合省级专项资金285亿元，市县配套131亿元，搬迁户自筹及投工投劳467亿元。陕西省政府成立陕西陕南移民搬迁工程有限公司，按照“封闭运作、快速周转、保本微利”的运作模式，计划10年筹措60亿元用于陕南移民搬迁项目启动和资金周转。国家财政部确定从2013年起，三年内补助专项资金40亿元。引导社会资本参与移民搬迁基础设施、公共服务设施及其相关配套产业建设。
以人为本，精细管理，力促“稳得住”
安居功能完善是确保“稳得住”的关键。为高标准加强移民安置区配套设施建设，实现公共服务全覆盖。陕西按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆盖”要求，公共基础服务设施与集中安置点同步规划、一体建设。30户至100户的小型安置点，配套生产生活基本所需的水、电、路、视、讯、网等设施，安置点建成即配套建设到位；100户至500户的中型安置点，增加更多公共服务设施，完善社区相关服务功能，安置点建成后两年内配套建设到位；500户以上的大型安置点，基础设施全部建设到位，并配套医疗、教育、文化、卫生、超市、公墓、消防、生活垃圾、污水处理设施以及社区服务中心等公共服务设施，实现服务功能“全覆盖”。
因地制宜，靶向施策，实现“能致富”
发展不足是贫困地区最大的实际，为了使搬迁户真正实现“能致富”的目标，陕南各地按照生产与生活并重、住房建设与产业开发并举的思路，把发展产业、充分就业、持续增收作为陕南移民搬迁工作的重要任务，坚持将移民搬迁规划与迁入地产业发展规划、搬迁户就业规划同步编制、同步实施，移民搬迁年度计划实施方案与年度产业发展实施计划、年度就业安置计划相统一。
在实践中，陕西立足现代工业园区、特色农业园区、新型农村社区和精品旅游景区“四区建设”，引导搬迁群众转变生产经营方式，发展农副产品加工、商贸餐饮、交通运输、乡村旅游等产业，建立稳定收入来源。按照“一点一策、一户一法”要求，对移民搬迁集中安置点逐点规划配套产业，发展特色经济，引导搬迁点农业资源向工商资本转化、传统农业向现代农业转化、传统农民向市民或产业工人转化。
共享发展，创新引领，精准扶贫走出新路
经过5年艰苦的努力，陕南移民搬迁在减灾扶贫、改善民生、统筹城乡发展、促进农村社会变革、巩固党的执政基础等方面产生了一系列广泛和深远的影响，成为国家脱贫攻坚“易地搬迁一批”政策的策源地，为全国脱贫攻坚积累了可贵的经验。
一是必须坚持共享发展，处理好“高位推动”与群众意愿的关系。
5年来，陕西省委、省政府历届班子正是以高度的政治责任感、使命感，把移民搬迁工程作为陕西的头等大事和第一民生工程来抓，一张蓝图绘到底。党和政府的主导作用与群众脱贫致富的强烈意愿相一致，“高位推动”顺应了时代发展和群众呼声。这样一个浩大工程，陕西自始至终将尊重群众意愿作为一条重要原则，在方案设计中把这一点作为基本要求纳入工作程序，出台的移民搬迁方案和政策，都经过了几上几下的调研讨论，奠定了较好的民意基础。
二是必须坚持创新发展，处理好移民搬迁与新型城镇化和农业现代化的关系。
陕南移民搬迁工程，创新扶贫开发理念，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向质化量化目标任务、主要考核脱贫成效转变……理念和行为创新的背后反映的是政府职能转型，积极主动作为，由“被动型治理”朝着“预防式治理”的方向有力迈进，从根本上提高了扶贫开发的质量和成效。
三是必须坚持协调发展，处理好陕南区域发展与陕西同步进入全面小康社会的关系。
站在新的历史起点上，陕西在战略方位上位居“一带一路”的重要支点和向西开放的前沿位置，肩负着打造西部科学发展新引擎、内陆改革开放新高地、新型城镇化发展方式创新、国家生态安全屏障等重大使命，在国家发展全局中的地位更加突出。要完成这些重大使命，必须将陕南移民搬迁纳入陕南绿色循环的区域发展总体战略，放在全省经济社会发展大局中系统谋划。陕西省委、省政府把移民搬迁作为解决灾害易发区、连片贫困区、生态功能区“三区叠加”地区发展的重要抓手，从长远看，能从根本上改善数百万群众的生产生活条件，挖掘发展潜能。
四是必须坚持绿色发展，处理好尊重规律与永续发展的关系。
通过移民搬迁组织群众主动从灾害多发区撤出，可以有效解决地质灾害防治难题。实践证明，尊重自然规律、主动向大自然低头，是面对地质、洪涝等自然灾害的理性选择，5年来陕南移民搬迁新址没有出现一户因灾受损。同时，良好的生态环境是人类永续发展的前提，在当前环境污染普遍严峻的形势下，保护秦巴山区森林植被和生物多样性对于改善我国中西部生态环境质量尤为重要。通过移民搬迁“人退林进”，降低群众对山林的过度生存依赖，减少了人迹活动对自然的干扰破坏，促进了生态修复再生，这是在正确把握顺应自然与实现永续发展关系基础上的科学决策。